專訪鄭功成:養老育幼應統籌考慮,保證政策的銜接和協同
時間：2022-10-01 11:28 來源： 作者：小通 人瀏覽
安享幸福美滿的晚年生活，是每位老年人的期盼，也是每個家庭的關切。
從今年1月開始，我國實施養老保險全國統籌，將在全國范圍內對地區間養老保險基金當期余缺進行調劑，用于確保養老金按時足額發放。此舉在制度上解決了基金的結構性矛盾問題，困難地區的養老金發放也會更有保障。
近日，中國社會保障學會會長鄭功成在接受澎湃新聞專訪時，對養老保險全國統籌這一舉措進行了解讀。作為國內社會保障領域重要開拓者之一，他在養老金制度未來發展、養老幼育問題等方面也給出了自己的看法和建議。
鄭功成認為，養老保險全國統籌是養老保險制度改革深化最關鍵的一步，我國已經具備了基本的條件。但是，要推行下去，還要注意解決各地繳費基數和繳費率統一、信息技術支撐、劃清楚中央和地方的責任分擔機制等問題。
同時，在他看來，當前我國養老服務業發展面臨供給總量不足、結構不合理、服務質量不高等困境。據此，鄭功成呼吁，加快立法，加大投入，重塑養老服務體系，抓住重點發力。
鄭功成相信，養老保險走向全國統籌會邁出堅實的步伐，減輕老年人及其家庭的后顧之憂，切實提升老百姓的獲得感、安全感、幸福感。
養老保險走向全國統籌會邁出堅實的步伐
澎湃新聞：早在10多年前，您就曾提出破解養老金困境，全國統籌是牛鼻子，今年2月22日，人社部對外宣布，1月起企業職工基本養老保險啟動全國統籌。在您看來，如今，全國統籌是否已經具備成熟的條件？
鄭功成：養老保險全國統籌是養老保險制度改革深化最關鍵的一步，大家要理解法定養老保險制度一定是國家層面的制度，任何國家的公民領取法定養老金，不是領取地區的養老金，而是領取國家的養老金。要把地區分割統籌的養老保險制度上升為國家層級的制度，那就必須是全國統籌，這也是我們的法定目標。
2007年開始制定社會保險法的時候，我就一直強調基本養老保險要實行全國統籌，只有真正成為國家層級的制度安排，才能有效維護我國勞動市場的統一，實現讓勞動者在全國范圍內自由流動。
今年，黨中央國務院終于把這一項重大改革付諸實施，這是一個巨大的進步。我們已經具備了基本的條件：
首先，一個最重要的條件就是大家已經形成共識，基本養老金制度是國家層級的制度，全國統籌是我們推進改革深化關鍵的一步。有了這個共識，所有的困難都能夠解決。
第二，從2018年以來，我國建立中央調劑基金的制度。前兩年已經按照一定的比例，把各省征繳的養老保險費提取三個點、四個點，變成中央的調劑金，實際上已經把養老保險基金的一部分變成了全國的基金。經過這兩三年的試點，效果是很明顯的，為走向全國統籌奠定了一個比較好的基礎。
第三，積累了信息系統的技術支撐、養老保險費征繳、基金分配等經驗，這些也為下一步全面推進養老保險的全國統籌創造了條件。
更重要的是現在有黨中央國務院下定的決心。我相信，養老保險走向全國統籌一定會邁出堅實的步伐。伴隨著養老保險制度的全國統籌，這一項最重要的社會保障制度就為走向成熟、定型奠定了很好的基礎。
澎湃新聞：養老保險全國統籌能給老百姓解決哪些后顧之憂？
鄭功成：第一，它使基本養老保險制度更加可靠。一是中央政府實際上充當著擔保人；二是全國的基金讓全國的退休人員共享，風險分散的范圍更大，財務也更加穩定。過去，東北地區由于人口的老齡化程度偏高，養老基金收不抵支的局面對地方造成很大的壓力，全國統籌之后，各個地方的風險會在全國范圍內被分攤。
第二，它保證了勞動者養老金權益的完整性。我國的勞動力流動性高，在流動的過程中，如果養老保險制度沒有全國統籌，就有可能在不同地區的養老保險政策的銜接中造成養老金權益的流失。實現全國統籌以后，勞動者不管在哪里就業，只要是在中華人民共和國境內，絕對不會由于流動而對養老金的權益造成任何的損害。
第三，可靠性和權益保障的完整性實際上解決了自由流動就業的后顧之憂，所以對整個改革而言，全國統籌應該是增強制度自信的一個重要標志。
制度的全國統一也意味著制度的公平
澎湃新聞：推進全國統籌，其實就是要做到全國一盤棋，您認為在落實企業職工基本養老保險全國統籌過程中，應注意哪些方面的問題？
鄭功成：全國統籌當然是全國一盤棋。制度的全國統一也意味著制度的公平，我們要推行下去，實際上也要盡可能防止或者避免出現一些風險：
第一，各個地方的繳費基數、繳費率應該統一。現在全國各地繳費基數計算口徑是不統一的，不能有的統計的是具體工資數額，有的是標準數額，還有的是社平工資的一定比例，這樣會造成繳費基數不公平，制度的基石也就失去了公平，在繳費基數不一的條件下，全國統籌的價值就會大打折扣。
第二，信息系統、信息技術是否能支撐。全國參加養老保險的人數在去年底已經超過了10億人，現在領取養老金的人數將近3億人，規模很大，還有很多參保人員處在流動狀態。如果沒有非常健全的信息系統來支撐的話，就不可能跟蹤一生、服務一生，甚至可能隱藏巨大的信息失準、銜接不順的風險。
第三，如何劃清楚中央和地方的責任分擔機制，如何嚴格中央和地方政府的責任是全國統籌的必要條件。各個地區如果只從本位主義出發，就會盡可能采取措施少繳養老保險費，多為本地退休老人增加養老金的權益，如果這樣，整個制度就將陷入到危機。所以，推進養老保險全國統籌制度一定要嚴肅，要重視政治紀律。
這是我擔心的幾個問題，希望在今年推進全國統籌的時候能夠認真地解決好這些問題，這樣改革才能夠順利推進。
澎湃新聞：第七次全國人口普查數據顯示，我國60歲及以上人口超2.6億人，十四五時期，全國老年人口將突破3億。隨著老齡化比例的增加，養老金缺口如果逐漸增加，在全國統籌后，您認為接下來養老金制度方面需要解決的問題是什么？
鄭功成：對大家的這種擔憂，我是非常理解的。我們的老齡化發展得太快，且不可逆轉。2021年65歲及以上的人口占總人口的比重已經達到了14.2%，2021年前是7%，去年是一個轉折點，標志著我們由輕度老齡化進入了中度老齡化。整個十四五期間，新退休的職工達4000多萬人，這意味著拿養老金的人越來越多，為養老保險制度繳費的人越來越少。如果不改革，不調整，這個制度走向崩潰那是有可能的。
但是我要強調，我研究幾十年的養老保險制度，到現在為止還沒有一個國家的法定養老保險制度破產過。我們不用擔心某一天領不到養老金，因為我們還要改革，還要優化養老金制度，我的信心主要來源于以下幾個方面：
第一，我們的勞動生產率必定會提高，國民經濟也會不斷增長，同時收入也會不斷增長，這也意味著通過繳費籌集的養老保險基金必然增加。
第二，政府對養老金制度的支持還沒有完全到位，還有提升的空間。
第三，現在基金結余仍達數萬億。即便是在這兩年因為抗擊新冠疫情減免了養老保險的繳費，導致年度收支出現赤字，但我們依然有4萬多億的養老保險基金結余，再加上全國社會保障戰略儲備基金2萬多億，等于有6至7萬億現成的基金結余在這里，可以支撐很長時間。
第四，職工養老保險制度還有擴大覆蓋面的巨大空間。我們現在計算的是職工養老保險制度，參保繳費的人數只有2億多，而靈活就業者在2億人以上，絕大多數靈活就業的人都沒有加入職工養老保險，而是選擇了繳費低、養老金水平極低的居民養老保險。未來應當將其盡可能納入到職工的養老保險里，這不僅是保障勞動者未來養老有足夠經濟來源的需要，也是拓寬職工養老保險覆蓋面，維護財務穩定的需要。繳費的人數增加，基金來源就也增加了。
第五，現在提出的延遲退休年齡、提高最低繳費年限等也有利于緩解養老保險基金的支付壓力。還有現在幾萬億養老保險基金的投資運營，完全可以用來創造收益。可見，可供我們采取的措施還有許多，這些無一例外會使基金的來源渠道更加多元。
此外，還需要改革的就是優化我國養老保險制度體系的結構，積極穩妥地推進基本養老金、補充養老金如企業年金、職業年金，以及個人養老金等多層次化改革。
總之，我國的養老保險制度現在沒有財務危機，將來還有很多可供采取的措施。這就是我為什么對這個制度有信心的原因。我剛才還強調了，迄今為止，世界上沒有任何國家的法定養老金制度破產過。所以，我特別不希望一些人夸大說辭，好像養老保險有財務危機甚至將要崩潰，進而造成公眾的恐慌情緒或者對制度不信任，這種讓老百姓擔憂的現象是不良的，因為任何社會保障制度的初心使命都是給人民帶來安全感。
澎湃新聞：近日，國務院印發的《十四五國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》明確提出，大力發展企業年金、職業年金，提高企業年金覆蓋率，促進和規范發展第三支柱養老保險，推動個人養老金發展。這意味著什么？您如何看待第三支柱的發展？
鄭功成：國務院出臺大力發展企業年金、職業年金、個人養老金的政策性文件，實際上是對養老金制度的結構優化，這是符合世界發展潮流的取向，當今世界養老金制度改革的最大共識就是多層次化。其背景有二：一是進入人口老齡化階段后，養老金制度如果只有一個層次的話，將來會有不可承受的壓力。二是老年人對養老保險制度的要求也是分層次的，要滿足不同層次的要求，就要有不同層次的制度安排應對。
我們國家目前推動做得好一點的是職業年金。機關事業單位建立職業年金制度以來，應該基本上實現了100%的覆蓋，但是企業年金的覆蓋率可能在6%左右，這個數字非常低，必須要發展。如果不發展，就意味著企業的退休人員和機關事業單位的退休人員的養老金差距基數很大，未來也很難縮小。因為機關事業單位工作人員都有兩個層次基本養老金和職業年金，企業只有一個層次基本養老金，沒有企業年金。因此，我一直主張要大力推動企業年金的發展，期望企業年金的覆蓋率也能夠達到美國德國50%、60%這樣的規模，變成一個適度普惠性的制度安排。
現在推動的個人養老金制度，我通常把它稱為第三個層次，這個層級是市場化的，也是個人選擇的，所以這個制度政府會鼓勵大家參加，但是它應該遵循市場化的道路。
法定養老金制度應當能夠確保老年人退休之后生活的基本經濟來源，如果加上職業年金和企業年金，則能夠確保退休人員過上比較有質量的生活，如果一個人有了兩個層次，晚年生活應該是很有保障的。個人養老金屬于錦上添花，有的人沒有企業年金，也可以有個人養老金，實際上它是加一層市場化的保障，這是設計制度的初衷。
有人主張對個人養老金加大稅收減免的優惠，這可能跟我們追求的社會保障制度的公平相悖。我覺得對它要支持，但是支持的力度不宜太大，因為只有高收入階層才有可能參加個人養老金的人數會多一點，如果有很大的稅收優惠，實際上會產生一個馬太效應，在養老金三個層次中間會拉大退休人員的收入差距，因此要慎重。
我覺得法定養老金一定要全覆蓋，職業年金、企業年金基本覆蓋，個人養老金按照市場的規則來發展。保險公司應該更多的為參保人員提供增值服務，作為一個市場來進行開辟，否則如果把它變成政策性保險，就會導致這項業務的異化。
養老育幼要統籌考慮，保證政策的銜接和協同
澎湃新聞：我國養老產業的發展尤為迫切，當前我國養老服務業發展面臨的問題是什么？如何解決？
鄭功成：現在有人提出來，21世紀誰為中國的老人養老？如果解決不好，將來是一個重大的社會問題，所以一定要更加重視發展養老服務業。目前的養老服務業發展現在存在什么問題？我經常把它概括為三個方面：
第一，養老服務的供給總量不足，同時還表現為有效需求不足和有效供給不足并存，這是當前養老服務業發展的一個現實格局。具體表現在，我國號稱有七八百萬張養老床位，但是其中有40%多處于空置狀態。也就是說在養老機構養老的老年人也就是三四百萬人，而現在全國65歲以上的老人已經是總人口的14.2%，已經在兩億人左右，三四百萬張床位有效供給的床位對兩億多的老人，很顯然總量的供給是不足的。
第二，結構不合理。我到許多養老機構調研時發現，養老機構里面實際上很多是低齡的健康老人，但是，機構養老更要解決的是失能老人和半失能老人的護理問題，還要滿足空巢高齡老人的服務需要，目前顯然不是這種狀態。此外，進機構養老的老人始終是老年人群體中的少部分，絕大多數老人是居住在家里養老，所以我覺得我國養老服務業發展的主攻方向要以家庭養老作為改善養老服務政策的重點。
第三，服務質量不高。有很多的養老機構沒有合格的護理人員，護理人員的收入也很低，服務質量也不高，進而導致養老機構的公信力也不足。有的老人盡管有購買服務的能力，但是沒有變成現實的消費；有的家庭子女收入不錯，但是不敢把老人送到養老機構，也不敢請外面的人來為老人服務。
現在來講，形成了一個怪圈，很多家庭、很多老人有服務的需要，也具有相應的支付能力，但是服務的供給不足，服務質量不太高，大家不能信任。所以一方面是需求在持續高漲，但沒有變成有效消費，另一方面供給在不斷發展卻并沒有形成有效供給，供求方面存在著明顯脫節的效應。
基于這樣一個局面，我覺得國家還要好好總結現行養老服務的政策，調整思路：
一是明確機構養老服務的重點是失能、半失能老人和空巢高齡老人。二是整個養老服務的政策一定要重視居家養老，這才是絕大多數老人的需求。三是一定要高度重視農村老人。農村老人居住分散，青壯年都到城市里面來了，農村老人的承受能力很低，對社會資源的動員也很難，所以從地區來講，要解決農村的老人服務保障問題，這應當是重中之重。為此，要加快推進養老服務的立法，要建立普惠型的基本養老服務制度，政府一定要兜住底線。
同時，能夠通過政府、社會、家庭、個人多方發生力來滿足一般老人的需求，還要支持市場化的養老機構，就是能夠滿足高端老人的需求。只有多條腿走路，才能分類分層滿足老年人的需求。我還特別要強調的是，必須加大對養老服務的投入，過去的投入太少了，財政投入是微乎其微的，主要是福利彩票公益金有一部分投入，這是遠遠不夠的。所以要加快立法，加大投入，重塑我國養老服務保障的底線，抓住重點發力。
我特別希望能夠在十四五有一些明顯的成效，讓所有老年人以及所有有老年人的家庭的后顧之憂逐步地減輕，這就是民生發展取得實質性進展的重要標志，這個問題解決好了，老百姓的獲得感、安全感、幸福感就會大大提升，這是值得我們付出努力的。
澎湃新聞：現在很多年輕人不愿意生孩子，甚至都不愿意結婚，但又有些擔憂養老問題，您怎么看？
鄭功成：我覺得，國家、社會都要把老和小的問題統籌起來考慮，政策上面一定要保證它的銜接、協同。我們的生育率已經降到1.3以下，是世界上生育率最低的國家之一。去年，凈增人口才40多萬，如果按照2016年以來的趨勢，可能明年會出現人口的負增長。
現在人們不愿意結婚、不愿意生孩子這樣的觀念我不反對，但是要用政策進行適度的引導，至少要使那些愿意生育的人沒有太大的負擔。如果生育孩子丟掉了工作機會，搞得家庭很困難，把父母的時間全部都占用了，那么要讓生育率回歸就很難實現了。對未來而言，生育下一代將不再是家庭事務，而是國之大事了，中央也已經意識到這個問題，大家看到最近中央出臺了很多政策文件，包括發展托幼事業，地方也在延長生育女性的產假，但是這些政策還要統籌考慮。
在十四五期間，有關養老幼育，也包括雙減，減輕生育夫婦的負擔已經成為政策的既定取向。如果我們對于生育小孩的人提供托育所幼兒園的服務，在義務教育階段不給家長增加繁重的負擔，同時還能夠建立兒童津貼制度以減輕家庭的負擔和壓力，我相信大家可能會更加理性地看待生育問題。
當然，我們也不要對未來悲觀，人口均衡發展是國家既定方針，積極應對人口老齡化已經上升為國家戰略，各種有利于促進生育的政策在密集出臺，這表明宏觀環境正在大幅度改善。我的調查也表明，很多人是有生育意愿的，只是擔心生育小孩所耗費的成本太高，所以從國家的宏觀政策來看就要考慮怎么降低育兒時間成本、經濟成本，盡快擺脫低生育率陷阱。
此外，現在是高度發達的信息社會、智慧社會，將來機器人也能夠起到很大的作用，所以我對未來還是有信心的，我們能解決好這個問題。
本文標簽：養老金，養老服務，居家養老，養老保險，社保，
本文標題：專訪鄭功成:養老育幼應統籌考慮,保證政策的銜接和協同
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