個人養老金制度頂層設計首次明確

此次《意見》的出臺，是三支柱養老金體系的頂層設計，有利于推進多層次、多支柱養老保險體系建設，促進養老保險制度可持續發展，提高我國的養老保障水平。

本報記者余波攝

近日，《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》（以下簡稱《意見》）正式發布，要求建立適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運營的個人養老金制度。這是在近幾年推進稅延商業保險試點的基礎上，貫徹落實黨中央、國務院構建多層次、多支柱養老保險體系和規范發展第三支柱養老保險要求的重要舉措，對推動個人養老金發展進行了系統的頂層設計，對于滿足人民群眾多樣化養老保險需要具有重要意義。

健全三支柱養老金體系的重要舉措

黨的十四大提出在我國實行社會主義市場經濟體制，隨后我國參考世界銀行多支柱社會保障體系的方案，逐步探索建立多層次、多支柱的養老金體系。經過近30年的發展，我國養老保險的第一支柱和第二支柱不斷健全，但是第三支柱發展相對滯后。雖然此前出臺了稅延商業養老保險的政策，但是效果不及預期。此次《意見》的出臺，是三支柱養老金體系的頂層設計，有利于推進多層次、多支柱養老保險體系建設，促進養老保險制度可持續發展，提高我國的養老保障水平。

一是首次明確個人養老金制度的頂層設計，有利于推進三支柱養老保險體系建設。黨中央明確要求，要立足我國的基本國情，借鑒國際經驗，努力構建以基本養老保險為基礎、以企業年金和職業年金為補充，與個人儲蓄性養老保險和商業養老保險相銜接的三支柱養老保險體系。我國第一支柱基本養老保險由職工養老保險與城鄉居民養老保險組成，覆蓋范圍廣，截至2022年3月底參保人數達到10.3億人，累計結存超過6萬億元；第二支柱養老保險包括企業年金和職業年金，截至2022年3月底，參保職工有7200萬人，積累基金4.5萬億元。雖然我國早在1991年就提出要發展第三支柱屬性的個人儲蓄性養老保險，各商業保險公司也曾經開展過相關業務，并且摸索出了一些經驗，但總體上看，第三支柱仍處于發展的初級階段。此次出臺的《意見》對個人養老金的制度模式、繳費水平、投資和領取等進行了系統的制度安排，無疑將推動個人養老金提速發展，有助于推進三支柱養老保險體系建設。

二是完全積累制有利于應對人口老齡化沖擊，促進養老保險制度可持續發展。在我國統賬結合的養老保險制度設計中，社會統籌部分采取的是現收現付制，個人賬戶則是積累制。由于做實個人賬戶并沒有做到位，因此社會統籌部分支付壓力巨大，很難滿足目前的養老需求。2021年中央財政對我國企業職工基本養老保險支出補助達到約9000億元，且呈增長趨勢；城鄉居民養老保險更依賴財政補貼，補貼收入與保險費收入之比約為3∶1。如果剔除財政補貼，養老保險可持續發展問題更加突出。在這種情況下，強化積累制保障的作用迫在眉睫。

三是推動個人養老金發展可以提高養老保障水平，滿足多樣化養老保險需求。現行三支柱養老金體系中的第一支柱主要是養老兜底，第二支柱屬于補充保險，覆蓋人群有限。要保障退休后的生活水準，有相當大的群體需要個人養老金。按照《意見》，個人養老金制度的參加人可以在規定渠道開設賬戶，在目前每年12000元限額下自主決定購買符合規定的銀行理財、儲蓄存款、商業養老保險、公募基金等金融產品。參加人在達到領取基本養老金年齡、完全喪失勞動能力、出國（境）定居，或者具備其他符合國家規定的領取條件時，可以自主選擇按月、分次或者一次性領取個人養老金。總之，個人養老金制度通過積累本金以及自主投資獲取的收益，達到對沒有被第二支柱覆蓋和覆蓋不足的群體進行保障的目的。

把握個人養老金制度的四大屬性

推動個人養老金發展，是健全多支柱養老金體系的重要舉措。從《意見》要求看，我國的個人養老金制度體現四大屬性。

一是體現公平性要求。突出養老目標，弱化或限制避稅目標。我國個人養老金制度明確了每年12000元的限額，可防止參加人將大量資金轉移至個人養老金賬戶，通過延期納稅方式進行避稅，以致偏離養老金設計的初衷，無法體現公平性的要求。從國際經驗來看，為使養老體系更具公平性，各國都會采取限制措施，比如德國對不同家庭結構的人群提供不同的補貼政策。

二是有稅收優惠政策支持。采取優惠政策支持個人養老金發展是國際慣例。美國、德國等養老保障制度相對完善的國家，普遍采取補貼和稅收優惠方式鼓勵公眾參加個人養老金制度。

美國上世紀70年代就建立了第三支柱個人退休金計劃，稅收優惠政策制定得相對完善細致，核心是建立個人退休賬戶（IndividualRetirementAccounts，簡稱IRA）。全美2/3的家庭選擇持有IRA，政策允許個人視自身情況將存入的全部或者部分金額從當期應稅收入中扣除，繳費金額和投資收益可以延期納稅，直到賬戶持有人提取退休金時再繳納所得稅。2018年，美國人參與傳統IRA計劃，每人每年可享受的稅優限額為5500美元，約為年均工資收入的13%左右，同時還享受綜合考慮收入、婚姻及是否參加雇主提供的養老金計劃等因素制定的差別化稅優方案。

德國2002年實施李斯特養老金改革計劃，以家庭為單位給予財政補貼，由基礎補貼以及子女補貼構成，補貼標準動態增加。另外，為鼓勵年輕人盡早開始養老儲蓄，財政還會對26歲之前參與李斯特養老金計劃的人群提供一次性補助。在稅收優惠方面，德國居民購買商業養老保險的支出可以作為特別支出在稅前列支（上限從2002年的525歐元增加至2008年的2100歐元），暫不繳納所得稅，而是在領取養老金時支付此前的所得稅。

從《意見》來看，我國的個人養老金制度也明確了稅收優惠政策，但還需出臺更加細致、具體的優惠政策，才能吸引更多人參與。

三是個人養老金采取封閉管理方式。此前，除了政策明確的稅延商業養老保險外，我國市場上也有不少養老產品或養老基金，但是多基于時間的約定和市場化基金的運作模式，沒有嚴格實行封閉管理，背離養老需求。需要強調的是，一些銀行、基金公司、保險機構推出的產品打著養老保險的旗號，卻混同于一般金融、保險產品。從國際經驗來看，個人養老金一般采用封閉管理的模式，就是無論個人投入的本金還是購買產品的收益，都只能到退休時才可領取。此次我國的個人養老金制度特別明確了封閉管理的要求，強調了賬戶的養老作用。

四是覆蓋全體人群。美國的IRA主要目標人群是第二支柱養老金沒有覆蓋的群體，德國則是覆蓋所有參加基本養老保險的群體。而我國的個人養老金覆蓋范圍是做加法，也就是參加了基本養老保險和補充養老保險的群體都可以參加。實際上，就以補充保障為目的的群體而言，有第二支柱養老保險和沒有第二支柱養老保險的群體對個人養老金需求的迫切性是不同的，未來我國是否會針對不同群體設計更加細致的保障方案，還有待觀察。

此外，我國個人養老金制度還突出了參與的自愿性、投資的自主性、投資產品的安全性等特點。

個人養老金制度有待進一步細化

《意見》雖然明確了推動個人養老金制度發展的總體要求、制度模式、繳費水平等，但尚未公布稅收優惠政策以及可以參與個人養老金運行的金融機構和金融產品。由于個人養老金制度涉及的部門和環節非常多，因此，為更好發揮個人養老金制度的積極作用，下一步有關部門應盡快發布個人養老金制度實施辦法和其他配套文件，總結試行地區經驗并逐步在全國推廣。

一是明確稅收優惠政策。在制定促進個人養老金發展的稅收優惠政策時，需結合我國現實國情和經濟發展水平，綜合考慮個人所得稅稅制、城鄉居民家庭人均收入及增長情況、商業養老保險預期替代率水平，以及有無被第二支柱養老保險覆蓋等因素。同時，考量政策實施效果，及時動態調整政策內容。根據政策對象需求設計政策組合，最大程度拓寬受惠人群范圍，更好地激發公眾參與第三支柱養老保險的意愿。

二是明確個人養老金投資產品和監管政策。明確養老金融產品的長期性、安全性、封閉性等養老屬性，厘清其與短期、波動性高的所謂養老金融產品的區別，合理確定養老金投資范圍，并加強對養老金運作的監管等。鼓勵與居民機構養老、居家養老的需求聯系起來，針對不同收入階層和不同年齡人群設計投入額、年限、回報率不同的個人養老金產品，滿足不同人群的購買需求。

三是明確細化個人養老金繳納、投資、領取的操作規程和參與標準，不僅讓參加人看得懂、會操作，也讓市場機構更加充分了解規則，積極參與。另外，還要培養民眾根據自身養老需求，理性判斷是否需要進行長期養老投資的能力，并且還要提醒參與民眾關注養老金融產品的風險收益特征，投資與自身風險偏好相匹配的產品。

（作者單位：中國財政科學研究院）