林寶:中國(guó)養(yǎng)老金改革的進(jìn)展、問題和方向

編者按：中國(guó)（深圳）綜合開發(fā)研究院與盤古智庫(kù)于4月14日聯(lián)合舉辦中日邦交正常化50周年：人口老齡化影響與應(yīng)對(duì)論壇。來自中日兩國(guó)政府、智庫(kù)、高校界專家代表從中日老齡化的現(xiàn)狀與問題、政策與應(yīng)對(duì)、比較與借鑒等方面展開務(wù)實(shí)交流與研討。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院養(yǎng)老與保障研究室主任林寶以主題為《中國(guó)養(yǎng)老金改革的進(jìn)展、問題和方向》作發(fā)言。

嘉賓：林寶中國(guó)社會(huì)科學(xué)院養(yǎng)老與保障研究室主任

一、中國(guó)養(yǎng)老金改革取得的進(jìn)展

近年來，我國(guó)在養(yǎng)老金改革方面取得重要進(jìn)展，覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，待遇水平穩(wěn)步提高，管理服務(wù)逐步規(guī)范，在保障人民生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)人口老齡化問題等方面發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

一是體現(xiàn)在養(yǎng)老金制度建設(shè)方面。2014年，城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)了并軌。2015年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也實(shí)現(xiàn)了并軌。與此同時(shí)，2014年我國(guó)還建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移銜接機(jī)制。此外，從2016年開始出現(xiàn)階段性的降費(fèi)并逐漸穩(wěn)定下來，單位的繳費(fèi)率也從原來的20%下降到16%。在待遇調(diào)整機(jī)制方面，過往十多年養(yǎng)老金一直按照10%的上漲幅度去調(diào)整，但是從2016年開始便把幅度下調(diào)，形成在一個(gè)區(qū)間內(nèi)的動(dòng)態(tài)變化。這種動(dòng)態(tài)的調(diào)整形式跟原來固定的調(diào)整形式相比，更能實(shí)現(xiàn)與實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和居民的收入增長(zhǎng)掛鉤，所以也能夠更好地反映出養(yǎng)老金制度發(fā)展與變化。

二是體現(xiàn)在養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)方面。2015年，我國(guó)便出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)管理辦法，并于2016年正式啟動(dòng)。2018年，我國(guó)建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度，并在接下來的四年里跨省調(diào)劑資金共計(jì)6000多億元；2022年，我國(guó)正式實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。同時(shí)，我國(guó)還逐步建立起多層次、多支柱的養(yǎng)老金體系。2015年建立職業(yè)年金，單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人工資的4%繳費(fèi)。2018年建立企業(yè)年金，企業(yè)繳費(fèi)不超過職工工資總額的8%。企業(yè)和職工個(gè)人繳費(fèi)合計(jì)不超過工資總額的12%，同年還開展稅延型商業(yè)險(xiǎn)試點(diǎn)。2021年建立個(gè)人養(yǎng)老金制度，主要體現(xiàn)出政府政策支持、個(gè)人自愿參加以及市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)等特點(diǎn)。

二、中國(guó)養(yǎng)老金改革面臨的問題

一是可持續(xù)性問題。截至2021年底，我國(guó)60歲及以上人口26736萬人，占全國(guó)人口的18.9%，其中65歲及以上人口20056萬人，占全國(guó)人口的14.2%。在人口老齡化趨勢(shì)的影響下，加上本身養(yǎng)老金制度設(shè)計(jì)存在的不足，比如養(yǎng)老金繳費(fèi)的最低年限是15年，導(dǎo)致很多人繳滿15年就停繳。再比如繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是按照平均工資的60%-300%比例繳費(fèi)，所以很多高收入者并沒有按照其實(shí)際收入上繳，這也導(dǎo)致養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性存在一定風(fēng)險(xiǎn)。近年來，由于受老齡化的影響，在職與離退休人員比例一直在下降，根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)顯示，2020年養(yǎng)老金收入已經(jīng)低于支出，并出現(xiàn)年度的資金缺口。其中，養(yǎng)老金收入本身很大一部分來自財(cái)政投入，如果僅僅看繳費(fèi)收入和支出占比，該缺口早些年就已經(jīng)出現(xiàn)。所以，整體上養(yǎng)老金制度的可持續(xù)問題還是面臨非常大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

二是公平性問題。在群體差異方面，城鄉(xiāng)居民和職工之間，機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)職工之間待遇差別仍然比較大。在地區(qū)差異方面，由于原來養(yǎng)老金的統(tǒng)籌是在省級(jí)以下進(jìn)行統(tǒng)籌，所以待遇計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)都是按照地方的收入水平去計(jì)算，所以導(dǎo)致各地方養(yǎng)老金收入水平不一。在性別差異方面，由于女性的退休年齡相較男性的早，所以導(dǎo)致女性繳費(fèi)年限比較短，而且整體收入相對(duì)來說比較低，所以導(dǎo)致女性養(yǎng)老金收入也處于低位。在制度的精算方面，因?yàn)橛械牡貐^(qū)年輕人多，所以它長(zhǎng)期享受比較低的繳費(fèi)率，但在計(jì)算的時(shí)候并沒有把繳費(fèi)率考慮進(jìn)去，只是考慮繳費(fèi)基數(shù)，所以可能也存在精算不公平的問題。

三是充足性問題。當(dāng)前，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇普遍較低，國(guó)家規(guī)定的最低居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金還不到100元。對(duì)于個(gè)人養(yǎng)老金部分，因?yàn)榻r(shí)間比較短，所以積累比較少。而我們?cè)诮€(gè)人養(yǎng)老金的時(shí)候也不像企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)那樣擁有過渡養(yǎng)性老金，所以導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金待遇比較低，仍不足以保障老年人的基本生活。

四是流動(dòng)性問題。雖然我國(guó)養(yǎng)老金制度有銜接機(jī)制，但是在兩個(gè)制度之間卻缺乏流動(dòng)性。根據(jù)制度的規(guī)定，如果從職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，它的待遇計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是要調(diào)低的，所以存在待遇標(biāo)準(zhǔn)的損失。如果從居民養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)到職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由于居民繳費(fèi)年限是不算的，所以存在繳費(fèi)年限的損失。而繳費(fèi)年限的損失，實(shí)際上又會(huì)跟整個(gè)待遇掛鉤，所以該問題也應(yīng)引起重視。

三、中國(guó)養(yǎng)老金改革的方向

第一，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，應(yīng)按照小步調(diào)整、彈性實(shí)施、分類推進(jìn)、統(tǒng)籌兼顧等原則，穩(wěn)妥實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡。同時(shí)，應(yīng)健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金長(zhǎng)期平衡。實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，放寬靈活就業(yè)人員參保條件，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)法定人群全覆蓋。完善劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金制度，優(yōu)化做強(qiáng)社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金。完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金合理調(diào)整機(jī)制，逐步提高城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，提高企業(yè)年金覆蓋率，規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。

第二，根據(jù)《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展十四五規(guī)劃》，應(yīng)提倡推行全民參保計(jì)劃，如推動(dòng)實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)由制度全覆蓋到法定人群全覆蓋，放開靈活就業(yè)人員在就業(yè)地參加社會(huì)保險(xiǎn)的戶籍限制，積極促進(jìn)有意愿、有繳費(fèi)能力的靈活就業(yè)人員以及新就業(yè)形態(tài)從業(yè)人員等參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。完善對(duì)繳費(fèi)困難群體幫扶政策，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)適齡參保人員應(yīng)保盡保。同時(shí)，應(yīng)完善制度體系，逐步提高領(lǐng)取基本養(yǎng)老金最低繳費(fèi)年限。落實(shí)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)遺屬待遇和病殘津貼政策。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，優(yōu)化籌資機(jī)制，指導(dǎo)地方調(diào)整繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范個(gè)人賬戶計(jì)息辦法。修訂職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶計(jì)發(fā)月數(shù)。完善被征地農(nóng)民參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。

第三，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)制度整合，真正建立多層次養(yǎng)老金體系。同時(shí)從收支兩側(cè)著力，改善養(yǎng)老金制度可持續(xù)性，優(yōu)化基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇計(jì)算方法，兼顧橫向公平與縱向公平，并將漸進(jìn)式延遲退休年齡與實(shí)現(xiàn)精算平衡結(jié)合起來。