三支柱協(xié)同發(fā)力,擘畫未來養(yǎng)老藍(lán)圖

全國政協(xié)委員、原中國保監(jiān)會副主席周延禮：通過第三支柱個人養(yǎng)老保險(xiǎn)有效銜接我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，有利于解決第二支柱企業(yè)年金難以覆蓋中小企業(yè)員工和靈活就業(yè)人員的問題，能夠增強(qiáng)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可持續(xù)性和靈活性。

全國政協(xié)委員、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院研究員孫潔：企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌后，應(yīng)考慮適當(dāng)降低基本養(yǎng)老金繳費(fèi)比例，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為建立二支柱的企業(yè)年金提供支持。

◎記者 韓宋輝 梁銀妍 ○編輯 陳羽

養(yǎng)老保障體系建設(shè)關(guān)乎國計(jì)民生，是切切實(shí)實(shí)的百姓福祉，也是應(yīng)對我國人口老齡化的核心抓手。多年來，多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)從基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度起步，通過企業(yè)年金和職業(yè)年金制度予以豐富，而后發(fā)展個人養(yǎng)老金制度形成閉環(huán)。如今，一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋超10億人，二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金正在積極發(fā)展壯大，三支柱個人養(yǎng)老金亟待制度層面的破冰。

2021年12月，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過了《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，推動發(fā)展適合中國國情、政府政策支持、個人自愿參加、市場化運(yùn)營的個人養(yǎng)老金，與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)（職業(yè)）年金相銜接，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)充功能。今年政府工作報(bào)告再次明確，穩(wěn)步實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，適當(dāng)提高退休人員基本養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，確保按時(shí)足額發(fā)放。繼續(xù)規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。

今年全國兩會，養(yǎng)老保障是關(guān)注人口老齡化的代表委員口中的熱詞。代表委員及業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，中央已釋放出建設(shè)個人養(yǎng)老金制度的頂層設(shè)計(jì)信號，下一步完善養(yǎng)老保障體系的關(guān)鍵在于，將一支柱承擔(dān)的過重養(yǎng)老壓力逐步向二、三支柱轉(zhuǎn)移，通過打通三個支柱間資金流動機(jī)制來矯正當(dāng)前養(yǎng)老保障體系結(jié)構(gòu)的失衡，下好全國一盤棋，整體上增加我國養(yǎng)老資金規(guī)模。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)持續(xù)性承壓

個人養(yǎng)老金待破冰

長期以來，作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)幾乎承擔(dān)了我國全部的養(yǎng)老責(zé)任；第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金發(fā)展一直較為緩慢，緩解社會養(yǎng)老壓力的作用不明顯；以個人養(yǎng)老金為主的第三支柱建設(shè)尚處于破冰階段。

隨著人口老齡化程度加劇，每年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的減少，一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨較大的可持續(xù)發(fā)展壓力。清華大學(xué)五道口金融學(xué)院中國保險(xiǎn)與養(yǎng)老金研究中心研究總監(jiān)朱俊生介紹，2020年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入4.4萬億元左右，當(dāng)年支出5.1萬億元，當(dāng)年收支缺口近7000億元。

與發(fā)達(dá)國家相比，二支柱的企業(yè)年金存在發(fā)展不充分、總體覆蓋面過低的問題。全國政協(xié)委員、對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國家對外開放研究院研究員孫潔接受記者采訪時(shí)表示，截至2020年末，全國僅有10.5萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，而且以大中型國有企業(yè)為主；參加職工僅2718萬人，占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)的5.96%，絕大多數(shù)的中小企業(yè)員工無法享受到企業(yè)年金政策。

2018年3月，證監(jiān)會發(fā)布《養(yǎng)老目標(biāo)證券投資基金指引（試行）》，養(yǎng)老目標(biāo)基金正式啟動。2018年4月，財(cái)政部、稅務(wù)總局、人力資源社會保障部、銀保監(jiān)會及證監(jiān)會五部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，正式啟動個人稅延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2021年5月，銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》，決定開展專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2021年9月，銀保監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于開展養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)的通知》，開展養(yǎng)老理財(cái)產(chǎn)品試點(diǎn)。

至此，養(yǎng)老目標(biāo)基金、個人稅延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老理財(cái)構(gòu)成了當(dāng)前的個人養(yǎng)老金市場格局。但是，由于個人養(yǎng)老金制度尚未建立，目前僅個人稅延商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)享有稅收優(yōu)惠政策，其他產(chǎn)品尚處于自我摸索階段，暫未納入財(cái)政補(bǔ)貼支持范疇。

政策層面協(xié)同發(fā)力

下好全國一盤棋

當(dāng)前，我國養(yǎng)老保障體系三支柱各自獨(dú)立運(yùn)行，協(xié)同不夠的弊端正在顯現(xiàn)。比如，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)建立了個人賬戶，企業(yè)年金和職業(yè)年金也設(shè)立了個人賬戶，個人養(yǎng)老金還將設(shè)立個人賬戶。不同支柱之間的個人賬戶功能重疊，缺乏資金流動的通道與對接機(jī)制，一定程度上制約了其發(fā)展。

國家層面也看到了這種弊端，今年政府工作報(bào)告提出，穩(wěn)步實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，繼續(xù)規(guī)范發(fā)展第三支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)。這些都會為三支柱間的對接打通奠定基礎(chǔ)。

孫潔分析稱，目前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行基金省級統(tǒng)籌或省級調(diào)劑，在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)和管理體制上有些突出矛盾和問題，包括各級政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不清晰等。在全國統(tǒng)籌中這些矛盾可能愈加突出。她建議，建立健全與養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌相適應(yīng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。

企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌后，應(yīng)考慮適當(dāng)降低基本養(yǎng)老金繳費(fèi)比例，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，為建立二支柱的企業(yè)年金提供支持。孫潔說，在此基礎(chǔ)上，可試點(diǎn)推行企業(yè)年金強(qiáng)制政策，即所有繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)均應(yīng)建立企業(yè)年金。這樣既不增加企業(yè)的總體負(fù)擔(dān)，又能夠提高企業(yè)年金的繳費(fèi)比例，加快第二支柱發(fā)展。

這樣的大背景下，中央全面深化改革委員會第二十三次會議審議通過的《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，被市場人士看作是個人養(yǎng)老金制度頂層設(shè)計(jì)有望出爐的信號。

全國政協(xié)委員、原中國保監(jiān)會副主席周延禮表示，通過第三支柱個人養(yǎng)老保險(xiǎn)有效銜接我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，有利于解決第二支柱企業(yè)年金難以覆蓋中小企業(yè)員工和靈活就業(yè)人員的問題，能夠增強(qiáng)多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可持續(xù)性和靈活性。立足我國國情，第三支柱應(yīng)當(dāng)與第二支柱協(xié)同發(fā)展，在覆蓋人群、優(yōu)惠政策、資金管理等方面緊密銜接，共同建立起有效的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提升整個體系保障水平。

實(shí)操過程中，第二支柱的企業(yè)年金和職業(yè)年金面臨著職業(yè)轉(zhuǎn)換過程中的轉(zhuǎn)移接續(xù)問題，建議參加者在工作變動或者退休時(shí)，可以將第二支柱年金轉(zhuǎn)移到第三支柱個人養(yǎng)老金賬戶，在這里繼續(xù)繳納和投資，這也是世界各國第三支柱制度設(shè)計(jì)中的普遍做法。朱俊生表示。

各類產(chǎn)品互相補(bǔ)充

養(yǎng)老資金規(guī)模未來可期

從資金增量上來看，由于第一支柱覆蓋面已較為飽和、第二支柱依賴于企業(yè)配合，完全由個人自主投資的第三支柱成為未來養(yǎng)老資金規(guī)模增長的主要發(fā)力點(diǎn)。

第三支柱參與者眾多，政府層面涉及財(cái)政部、稅務(wù)總局、人力資源與社會保障部、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門，金融領(lǐng)域包括銀行、保險(xiǎn)、證券、基金、信托等機(jī)構(gòu)。在分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管框架下，可能出現(xiàn)監(jiān)管真空或重復(fù)監(jiān)管；各類機(jī)構(gòu)推出養(yǎng)老金融產(chǎn)品的定位和功能也不夠明晰，無法有效補(bǔ)充銜接。

朱俊生說，目前第三支柱部門主體及其分工有待進(jìn)一步明確，不同部門之間的協(xié)同機(jī)制有待加強(qiáng)。為了促進(jìn)個人養(yǎng)老金制度健康發(fā)展，要建立透明、高效、協(xié)同的個人養(yǎng)老金管理框架，各部門要相互合作、良好互動和順暢溝通，完善配套的稅收政策、投資運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控以及參與人權(quán)益保護(hù)制度，提高管理效率。

第三支柱建設(shè)既是一個系統(tǒng)工程，需要政府、市場、公眾等各方力量全面參與、共同協(xié)作，又是一個長期持續(xù)的發(fā)展過程，需要一整套相互配合的政策支持體系。朱俊生表示。

財(cái)稅政策設(shè)計(jì)是個人養(yǎng)老金制度構(gòu)建中一個重要環(huán)節(jié)，稅收優(yōu)惠的激勵效果影響著個人養(yǎng)老金市場的發(fā)展速度。目前，僅有個人稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)享有稅收優(yōu)惠政策，試點(diǎn)中暴露出的問題，可為我國個人養(yǎng)老金財(cái)稅政策設(shè)計(jì)帶來啟發(fā)。

全國政協(xié)委員、交銀施羅德基金總經(jīng)理謝衛(wèi)表示，過去幾年個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)成果不佳，主要是因?yàn)槎愂諆?yōu)惠政策激勵力度相對不足。疊加個稅起征點(diǎn)、個稅抵扣項(xiàng)等政策的調(diào)整，個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際能夠享受到稅收優(yōu)惠政策的人群主要為當(dāng)期個人所得稅適用稅率為20%以上的人群，政策覆蓋面有限；同時(shí)，稅前扣除額度偏低又難以對高收入群體產(chǎn)生吸引力。

聚焦這一問題，孫潔今年提交了《關(guān)于取消個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的6%的收入限制條件的提案》。她建議，提高第三支柱繳費(fèi)的稅前扣除額度，并根據(jù)社會平均工資增長、通貨膨脹率等進(jìn)行指數(shù)化調(diào)整，建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以增強(qiáng)政策的吸引力；降低領(lǐng)取時(shí)應(yīng)繳稅額，激發(fā)民眾參保積極性；精簡流程，科學(xué)進(jìn)行納稅抵扣安排。

中國保險(xiǎn)行業(yè)協(xié)會發(fā)布的《中國養(yǎng)老金第三支柱研究報(bào)告》預(yù)測，長期來看，第三支柱規(guī)模有望達(dá)到18萬億至35萬億元；假設(shè)我國三支柱比例未來與美國持平，則第三支柱將有34.78萬億元增長空間；假設(shè)我國居民金融資產(chǎn)配置于養(yǎng)老金資產(chǎn)比例未來可達(dá)到30%，則第三支柱將有18.12萬億元增長空間。根據(jù)美國二、三支柱結(jié)轉(zhuǎn)經(jīng)驗(yàn)，打通二、三支柱將有利于促進(jìn)我國養(yǎng)老保障體系均衡發(fā)展。